A Case Study on Korea’s R&D Tax Incentives: Principles, Practices, and Lessons for Developing Countries

A Case Study on Korea’s R&D Tax Incentives: Principles, Practices, and Lessons for Developing Countries

Tanto en las economías en desarrollo como en las desarrolladas, los incentivos fiscales figuran entre los instrumentos políticos más utilizados por los gobiernos para inducir la inversión privada en investigación y desarrollo (I+D). Como forma de incentivos indirectos, los incentivos fiscales promueven el gasto privado en I+D reduciendo el costo del capital para invertir en ella. En términos más generales, los incentivos fiscales a la I+D pueden influir en una serie de motores del desarrollo: la cantidad y la calidad de la innovación, la movilidad de la actividad innovadora y de los investigadores entre regiones y países, el dinamismo de las empresas, la calidad de las empresas y los investigadores, y la orientación de alto nivel de los esfuerzos de investigación (por ejemplo, de la investigación básica a la investigación aplicada). A diferencia de las medidas de apoyo directo, como las subvenciones en metálico, las IDTI conllevan, al menos en principio, menores costos administrativos y de cumplimiento tanto para las empresas beneficiarias como para los organismos de ejecución. Sin embargo, uno de sus inconvenientes es que, en general, las IDRP no permiten seleccionar explícitamente los proyectos de I+D con mayor rentabilidad social, como ocurre con las subvenciones. Además, en comparación con las ayudas directas, las IDTI pueden generar incertidumbre presupuestaria. Las pruebas empíricas disponibles de estudios de evaluación de impacto -la mayoría de los cuales se han realizado en países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) sugieren que las IDTI son eficaces para inducir inversiones privadas adicionales en I+D y, en menor medida, resultados de I+D, como patentes y productos comercialmente viables. Los escasos datos disponibles sobre los países en desarrollo refuerzan estas conclusiones y apuntan a efectos igualmente positivos de dichos incentivos en los insumos y los resultados de I+D de las empresas privadas. En este contexto, la presente nota política se centra en la identificación de características específicas de diseño y prácticas operativas que pueden contribuir al despliegue de las IDTI en los países en desarrollo. El objetivo es identificar los principios que pueden guiar la tarea de adaptar las buenas prácticas emergentes para el diseño de incentivos fiscales a la I+D a las condiciones que suelen prevalecer en los países en desarrollo. Esas condiciones incluyen, por ejemplo, bajos índices de recaudación de ingresos fiscales, administraciones tributarias sobrecargadas, altos niveles de informalidad, imprevisibilidad e incertidumbre; alta relevancia de la innovación adaptativa; y altos niveles de exposición al riesgo percibido y real de evasión y fraude fiscal. Se espera que esta nota proporcione un puente operativo que facilite la transferencia de las buenas prácticas de la OCDE para el diseño de esquemas RDTI a los contextos y condiciones imperantes en tres economías emergentes de Asia -en adelante, los «países cliente»: Indonesia, Filipinas y Vietnam. 

Esta transferencia de conocimientos adquiere especial importancia en la medida en que esos países utilizan incentivos fiscales para las actividades de I+D de las empresas multinacionales que se verán afectadas por el impuesto mínimo global (IMG) designado por acuerdo internacional. Esta misión forma parte del proyecto más amplio del Banco Mundial «Innovation Policy Learning from Korea: Lecciones para su diseño y ejecución en los países en desarrollo». Para lograr estos objetivos, esta nota combina una revisión de la evidencia disponible en los países en desarrollo sobre los impactos de la IEDD en los insumos y resultados de la I+D privada con los principales resultados de las entrevistas que los equipos del Banco Mundial llevaron a cabo durante la primera mitad de 2020 con expertos internacionales y con los responsables políticos a cargo de los regímenes de IEDD en estudios de caso seleccionados a nivel nacional. La nota también ofrece una visión general de la experiencia de la República de Corea con los regímenes de IDTI para destilar lecciones aplicables y oportunas para adaptar las buenas prácticas internacionales a las realidades de los tres países clientes. Este caso forma parte de la serie de entregables del programa del Banco Mundial «Innovation Policy Learning from Korea: Lessons for Their Design and Execution in Developing Countries» del Banco Mundial, cuyo objetivo es promover un mejor diseño y ejecución de las políticas de innovación en los países de Asia Oriental mediante la transferencia de conocimientos y el desarrollo de capacidades, basándose en la experiencia de la República de Corea. Como país que ha experimentado un crecimiento espectacular de la investigación y el desarrollo (I+D) privados, la República de Corea se encuentra en una posición única para ofrecer valiosas lecciones a los países en desarrollo que aspiran a subir por la «escalera mecánica de la capacidad». En los años sesenta, el PIB per cápita de Corea era comparable al de los países más pobres de África y Asia. En las décadas siguientes, Corea experimentó un notable crecimiento económico y una integración global hasta convertirse en una de las economías industrializadas más fuertes del mundo. A lo largo de este proceso, uno de los principales objetivos del gobierno ha sido la innovación. Desde la fase inicial de «innovación imitativa» hasta hoy, Corea, que ahora está a la cabeza en muchas áreas de alta tecnología, ha promovido eficazmente el crecimiento empresarial y la modernización industrial mediante diversos instrumentos políticos. Uno de ellos son los incentivos fiscales para fomentar las actividades de I+D de las empresas. Corea introdujo los incentivos fiscales a la I+D en los años setenta para promover la I+D autóctona, pero desde entonces ha perfeccionado sus sistemas de incentivos. Los estudiosos coreanos coinciden en que, en las últimas décadas, los programas de IED han desempeñado un papel importante en la transformación del país en una economía impulsada por la innovación con una elevada tasa de intensidad de I+D. 

Además, Corea ha compartido activamente su experiencia política con las economías en desarrollo a través de programas bilaterales y multilaterales como las asociaciones de intercambio de conocimientos. Esta labor proactiva ha sido muy beneficiosa para los países en desarrollo aspirantes, muchos de los cuales están deseosos de aprovechar la experiencia de desarrollo de Corea de diversas maneras. Entre esos países se encuentran los tres identificados en este proyecto: Indonesia, Filipinas y Vietnam. Aunque cada uno de ellos se enfrenta a diferentes retos de desarrollo, estos tres países, en general, parecen dispuestos a absorber y aplicar las lecciones de innovación de Corea. Los tres han pasado recientemente de la categoría de países de renta media-baja a la de países de renta media. En el futuro, la transformación y la modernización continuas a través de la innovación serán necesarias para desbloquear un mayor crecimiento y superar la conocida trampa de la renta media. Para ello, la experiencia de Corea en la transformación de su economía a través del crecimiento impulsado por la innovación podría ofrecerles lecciones prácticas y aplicables, especialmente en relación con las mejores prácticas para la mejora y expansión de las IDRT. Los países en desarrollo que aplican las RDTI han incluido definiciones más amplias de lo que constituye I+D que equilibran la mejora de la productividad con la ciencia, la tecnología y la ingeniería para incluir «nuevos productos o procesos». Ejemplos de estas actividades son el desarrollo de nuevos productos, la automatización, el desarrollo de software, el diseño y la ingeniería, la mejora de productos y la mejora de la calidad, el diseño de herramientas, la modificación de equipos y la ampliación de lotes piloto probados. Entre las distintas categorías de incentivos fiscales, la mayoría de los IDTI se dividen en las dos siguientes: (1) los que se basan en los gastos en I+D (basados en los gastos) y (2) los que se basan en los resultados de la I+D o de las actividades o sectores de innovación relacionados (basados en los ingresos). Esta última categoría incluye la concesión de licencias o la enajenación de activos vinculados a la I+D. 

 

Los IDRT basados en los gastos han sido tradicionalmente el tipo dominante de apoyo fiscal a la I+D, pero los IDRT basados en los ingresos son cada vez más comunes, sobre todo entre los países miembros de la OCDE. El informe proporciona un análisis detallado de los incentivos fiscales para la investigación y desarrollo (I+D) en Corea del Sur, destacando los principios, prácticas y lecciones que podrían ser relevantes para países en desarrollo. Se destaca que el sistema coreano de incentivos fiscales para la I+D se basa en un enfoque integral de evaluación y monitoreo que abarca todo el ciclo de vida de los esquemas de incentivos. Se requieren estudios de viabilidad ex ante para nuevos programas de incentivos que se espera generen un gasto fiscal significativo, lo que ayuda a evaluar la necesidad, oportunidad, resultados esperados y desafíos anticipados de dichos programas. Además, se menciona que el sistema coreano se apoya en tres mecanismos de seguimiento y evaluación (M&E) diseñados para garantizar la eficacia y transparencia de los programas de incentivos fiscales para la I+D. Estos mecanismos incluyen auditorías aleatorias, presentación de informes financieros y verificación técnica de actividades, así como la implementación de un enfoque de evaluación basado en riesgos para promover auditorías inteligentes que reduzcan los costos de supervisión de la agencia responsable. El informe también destaca la importancia de la transparencia y la integridad en la implementación de los programas de incentivos fiscales para la I+D, resaltando la necesidad de controles rigurosos para prevenir fraudes y asegurar que los beneficios lleguen a las empresas e instituciones de investigación que cumplen con los requisitos establecidos. Se menciona el caso de Chile, donde se implementaron mecanismos para prevenir fraudes en los esquemas de incentivos fiscales para la I+D, como auditorías aleatorias y verificaciones financieras y técnicas de actividades. En resumen, el informe proporciona una visión detallada de las prácticas y lecciones aprendidas de la experiencia de Corea del Sur en materia de incentivos fiscales para la I+D, destacando la importancia de la evaluación continua, la transparencia y la integridad en la implementación de estos programas para promover la innovación, el crecimiento económico y el desarrollo sostenible en países en desarrollo.

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