Este estudio de caso detalla la implementación de uno de los proyectos de transformación digital más exitosos de Argentina. Para ello, analiza tres factores claves para el éxito de la reforma, también conocidos como partes esenciales del “triángulo estratégico para el fortalecimiento de las capacidades estatales”. Se trata de tres condiciones que deben ocurrir de manera simultánea. En primer lugar, contar con un diseño técnicamente sólido, que responda a las necesidades específicas de los usuarios a los que se dirige la reforma. Esta solidez técnica se complementa con las capacidades administrativas necesarias para ejecutar la estrategia, incluida la modificación de las relaciones de rendición de cuentas para que los usuarios se apropien de la reforma y la pongan en práctica. Finalmente, la tercera dimensión del triángulo consiste en la construcción de las condiciones de gobernanza, que permite legitimar y viabilizar la reforma. El documento resume cómo el equipo implementador llevó a cabo la reforma y extrae lecciones prácticas que pueden ser adaptadas y aplicadas en contextos similares. En 2009, las dependencias de la administración pública de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) estaban repletas de enormes cantidades de papel. En efecto, hasta ese año los trámites se hacían a través de papel o mediante sistemas informáticos obsoletos y desconectados entre sí, cuyo producto final estaba hecho, de nuevo, en papel, que luego debía almacenarse en carpetas de diversos materiales. Como se puede deducir, la gestión documental de ese gran cúmulo de papel generaba problemas de ineficiencia y falta de control. Por ejemplo, el seguimiento de la tramitación de los expedientes era casi inexistente y no resultaba posible conocer el tiempo de resolución de un trámite cualquiera ni la persona que estaba a cargo en ese momento. Si bien existía un sistema de monitoreo llamado “SUME”, este requería que se instalase en cada computadora, por lo que su uso estaba fragmentado y limitado. Un análisis de la información del SUME, realizado como parte de la preparación del proceso de digitalización, identificó 17 millones de rutas de expedientes incompletas, es decir, trámites que se iniciaron y no culminaron en el sistema. Estos datos permiten ilustrar la falta de confiabilidad que generaba este sistema. Otro buen ejemplo es el hecho de que los documentos que formaban parte de un expediente podían ser cambiados por otros sin que se pudiera verificar las firmas respectivas. Por otro lado, la asignación manual de un determinado “número oficial” a los actos administrativos facilitaba la práctica informal de reservar números para agilizar los trámites futuros, dado que eso permitía ahorrar el tiempo transcurrido entre la solicitud del número y su asignación. Sin embargo, en muchas ocasiones, estos trámites no llegaban a realizarse nunca, lo que impactaba directamente en el presupuesto, que se inflaba de manera ficticia y sin que existiesen cambios reales en los actos administrativos. Todo esto refleja muchas de las debilidades de la gestión documental en papel. Entre 2009 y 2014, la gestión documental de la administración pública de CABA dio un giro de 180 grados. El desarrollo y la efectiva implementación de la Gestión Documental Electrónica (GDE) permitieron digitalizar todos los trámites internos de la administración pública. También se dieron pasos importantes en la digitalización de los trámites de la ciudadanía, los cuales no forman parte del objeto de este caso de estudio.  

Como se dijo, este caso de estudio se centra en la fase de la implementación. Su propósito es sintetizar cómo el equipo que impulsó la GDE llevó a cabo la reforma y resumir algunas de las lecciones prácticas que esta experiencia ha dejado. El diseño de la GDE se inició con la exploración de las lecciones aprendidas de otras experiencias de digitalización. Antes de comenzar con el diseño, el equipo implementador analizó los éxitos y fracasos de experiencias similares llevadas a cabo en Canadá, España y Estados Unidos lo que incluyó visitar algunas ciudades de estos países. El objetivo fue aprender de otras reformas e incorporar las buenas prácticas identificadas en el diseño y la implementación de la iniciativa argentina. Entre las lecciones aprendidas se destacaron la importancia de no trabajar en demasiadas reformas al mismo tiempo y de considerar, además del desarrollo tecnológico, estrategias dirigidas a asegurar que los funcionarios transmitan de manera apropiada las necesidades que las herramientas tecnológicas deben atender y conozcan su diseño (para que puedan manejar las nuevas herramientas), de modo de garantizar su utilización efectiva en el trabajo diario. Estas lecciones impulsaron al equipo a no centrarse exclusivamente en el diseño de los sistemas, sino a desplegar una estrategia intensiva de implementación participativa que incluyó a los usuarios. Estas dos dimensiones –el diseño y la implementación– no fueron tratadas como “compartimentos independientes”, sino que muchas decisiones de diseño se tomaron para facilitar la implementación de los sistemas. Esta decisión de diseño buscó alimentar la solidez de lo que en el triángulo se denomina “capacidad técnica”. La primera decisión fue tomar distancia de las soluciones informáticas existentes en el mercado, y desarrollar una propia en función de las necesidades de la ciudad y con miras a aumentar la eficiencia y reducir los costos. El equipo consideraba que las herramientas disponibles en el mercado no se adaptaban a las particularidades administrativas de CABA. Con eso en mente, se decidió partir de la base de una solución informática desarrollada por una empresa privada y, con la ayuda de un equipo de consultores externos a cargo de las tareas de programación, comenzar con el diseño de módulos dirigidos a realizar distintas funciones transversales, como la generación de documentos electrónicos de la cual se ocupaba el módulo Generador Electrónico de Documentos Oficiales (GEDO). Después de GEDO, los módulos más importantes eran el contenedor Expediente Electrónico (EE) y el Escritorio Único (EU). Los módulos también podían realizar, además de funciones transversales, trámites específicos tales como la Tramitación Única de Subsidios (TUS), el Legajo Único de Empleados (LUE) y muchos otros. Esta estructura modular permitió avanzar gradualmente en el diseño y la implementación de la GDE. Cuando un módulo se ponía en marcha exitosamente, se pasaba al siguiente. Esto permitió construir el sistema de manera gradual y sin pausa. Asimismo, se decidió que el programa (software) fuera de código abierto (open source), de manera que cualquier otra entidad física o jurídica pudiera adoptarlo sin tener que pagar una licencia. Posteriormente, este aspecto resultó clave para la adopción de la GDE en la administración nacional, así como para su empleo en otras entidades territoriales (provincias y municipios). Esta primera decisión reforzó la capacidad técnica mediante una metodología de implementación iterativa destinada a buscar las mejores soluciones, lo que permitió ir aprendiendo, corrigiendo y mejorando las aplicaciones a medida que se implementaban los diversos módulos de manera secuencial. Otra de las decisiones de diseño que buscaban facilitar la implementación del sistema fue el tratamiento separado de la gestión del documento y la gestión del contenedor del documento.  

Dicha separación entre documento y contenedor tiene algunas ventajas. La más importante, contar con un solo circuito de generación, firma y protocolo para todos los documentos. Al no tener que programar los circuitos para la generación y la firma de los documentos dentro de cada uno de los trámites, como sucede con los sistemas basados en procesos (planificación de recursos empresariales [ERP]), se evita la duplicación de dichos circuitos, lo que permite optimizar mejor los recursos en materia de programación y mantenimiento. Además, ayuda a evitar duplicidades de documentos, dado que no se necesita generar los mismos documentos para cada contenedor (es decir, tantas veces como contenedores incluyan dicho documento), lo que reduce significativamente los costos. Este enfoque contrastaba considerablemente con los adoptados por las administraciones de otros países que el equipo visitó, en los que cada contenedor debía generar sus propios documentos. Aquí, los documentos electrónicos, tras ser generados por GEDO, pasaban a formar parte del Repositorio Único de Documentos Oficiales (RUDO) y allí se almacenaban independientemente de los contenedores que los incluyesen o requiriesen. Si, por ejemplo, el expediente A debía incluir un documento concreto, la vinculación se realizaba a través del repositorio único. De igual manera sucedía si, por ejemplo, el mismo documento era requerido por el expediente B. Por lo tanto, se trataba de un único documento, sin duplicaciones, que existía en el repositorio y podía vincularse a expedientes distintos. De esta manera no resultaba necesario que cada contenedor generara sus propios documentos. También se decidió que el sistema de gestión documental debía ser enteramente electrónico, sin dejar ningún margen para el uso del papel. Las lecciones aprendidas de las experiencias internacionales sugerían impedir cualquier posibilidad por parte de la administración de aferrarse al papel, y así asegurar la digitalización de todos los trámites. Sin embargo, y si bien es cierto que al culminar la digitalización no quedó espacio para el papel, sí se permitió su uso restringido durante una fase de transición. Una vez que se aprobaba una norma que obligaba a utilizar la GDE para un trámite, ya no se permitía comenzar ningún trámite nuevo en papel, con la salvedad de que cuando un trámite ya había sido comenzado en papel al momento de salir la norma, debía terminarse en dicho formato. En esta etapa, los documentos se generaban electrónicamente, pero podían imprimirse y ser guardados junto al resto de la documentación física del trámite. Esto sin dudas facilitó la transición del papel a lo digital.

La digitalización del gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es un proceso crucial que busca mejorar la eficiencia, transparencia y accesibilidad de los servicios públicos. En este informe, se destacan tres elementos fundamentales para una implementación efectiva de este proceso, tomando como referencia las recomendaciones del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El informe, destaca la importancia de establecer una estrategia clara y coherente para la digitalización. Esto implica definir objetivos claros, identificar las áreas prioritarias de intervención y establecer un plan de acción detallado. La estrategia debe ser flexible y adaptarse a las necesidades y realidades cambiantes de la ciudad, pero al mismo tiempo, debe ser lo suficientemente sólida como para proporcionar una guía clara a lo largo del proceso de implementación. El informe resalta la necesidad de contar con un marco normativo adecuado que fomente la digitalización y garantice la protección de datos personales y la seguridad de la información. Es fundamental que la normativa sea clara, coherente y consistente con las mejores prácticas internacionales en materia de gobierno digital. Además, es necesario que exista un sistema de monitoreo y evaluación para garantizar el cumplimiento de la normativa y la efectividad de las medidas implementadas. Por último, se hace hincapié en la importancia de promover la participación ciudadana y la colaboración público-privada en el proceso de digitalización. La participación ciudadana garantiza que los servicios digitales sean diseñados teniendo en cuenta las necesidades y expectativas de los ciudadanos, mientras que la colaboración público-privada puede aportar recursos y conocimientos especializados que complementen los esfuerzos del gobierno. Es crucial establecer mecanismos efectivos de comunicación y colaboración entre todas las partes interesadas para garantizar el éxito de la digitalización del gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.