En septiembre de 2020, el Presidente Xi Jinping anunció que China «intentará que las emisiones de CO2 alcancen su punto máximo antes de 2030 y lograr la neutralidad de carbono antes de 2060» (los objetivos de «doble carbono»). Con ello, China estableció una visión clara para una profunda transformación, así como un marco para el desarrollo socioeconómico sostenible. El ritmo de reducción de las emisiones de China en las próximas décadas será un factor importante en los esfuerzos comunes mundiales para limitar el calentamiento global en consonancia con el Acuerdo de París, dado que el país representa un tercio de las emisiones anuales mundiales de CO2 procedentes del sector energético. El sistema nacional de comercio de derechos de emisión (ETS) de China -que entró en funcionamiento en julio de 2021- es un importante instrumento político para alcanzar los objetivos de «doble carbono» del país. El sistema cubre alrededor de 4,5 Gt de CO2 de emisiones anuales del sector energético -alrededor del 40% de las emisiones de CO2 del sector energético de China en 2020-, lo que lo convierte en el mayor RCCDE del mundo en términos de emisiones cubiertas. Se espera que la cobertura se amplíe aún más en los próximos años para incluir a los sectores industriales intensivos en energía, responsables de otro 30% de las emisiones de CO2 del sector energético chino. Reforzar el régimen nacional de comercio de derechos de emisión puede enviar una señal de precios sólida para la descarbonización, impulsar reducciones de emisiones rentables y orientar las inversiones bajas en carbono, todo lo cual puede contribuir a acelerar la transición hacia una energía limpia y el avance de China hacia sus ambiciones climáticas. Aunque el régimen nacional de comercio de derechos de emisión de China asigna actualmente todos los derechos de forma gratuita, ha manifestado su intención de estudiar la introducción de la subasta de derechos de emisión. En respuesta a la invitación del gobierno chino a la AIE para cooperar en los sistemas de comercio de emisiones de carbono, este informe analiza las experiencias internacionales en la aplicación de la subasta de derechos de emisión, centrándose en los objetivos y resultados de las políticas, los elementos clave de diseño y aplicación, y el uso de los ingresos de las subastas. El informe pretende informar a los responsables políticos de China y de otras jurisdicciones en las que la subasta de derechos de emisión está siendo considerada en el diseño o desarrollo de sistemas de comercio de derechos de emisión. Incluye una serie de ideas políticas adaptadas a las circunstancias nacionales de China para informar el proceso político nacional. A medida que las jurisdicciones introducen la subasta de derechos de emisión, se enfrentan generalmente a tres áreas principales de preocupación: la fuga de carbono, las consecuencias económicas y sociales adversas relacionadas con el aumento de los costos para los emisores, y los retos relacionados con la falta de repercusión de los costos en los mercados regulados. Los principales instrumentos utilizados para hacer frente a estos problemas son el reciclado de los ingresos de las subastas (con fines claramente definidos), el uso selectivo de los derechos de emisión gratuitos y, más recientemente, las medidas de ajuste de las emisiones de carbono en la frontera de las importaciones. Las subastas por consignación podrían ser otra forma de combinar ciertas ventajas de las subastas convencionales y abordar parcialmente las preocupaciones antes mencionadas, dado que los ingresos de las subastas se devolverían finalmente a las entidades cubiertas.  

Los sistemas SCE más maduros han convergido hacia la adopción de la subasta como método de asignación por defecto de los derechos de emisión. Sin embargo, a menudo se siguen concediendo derechos gratuitos en un número limitado de sectores tras una evaluación de los aspectos económicos subyacentes, la exposición a los riesgos de fuga de carbono, los efectos sobre la competitividad y la capacidad de las entidades cubiertas para repercutir sus costos de carbono. Estas evaluaciones suelen realizarse utilizando criterios normalizados y cuantitativos y se centran en dos dimensiones: la intensidad de las emisiones y la exposición comercial. Los resultados de la evaluación también sirven de base para determinar el ritmo de introducción de las subastas, así como el equilibrio entre subastas y asignaciones gratuitas en distintos sectores. Aunque los detalles varían según la jurisdicción, el proceso suele incluir una introducción más rápida y una mayor proporción de subastas en los sectores que afrontan poco o ningún riesgo de fuga y pueden repercutir sus costos de carbono (por ejemplo, el sector de la energía eléctrica y los proveedores de combustible). Las subastas se irán introduciendo progresivamente en los sectores con riesgos de fuga moderados, y más lentamente en los sectores con emisiones muy intensivas y expuestos al comercio (EITE). Incluso en el caso de los sectores que pueden optar a derechos de emisión gratuitos, algunas jurisdicciones han encontrado formas alternativas de reducir progresivamente los derechos gratuitos para incentivar una producción más eficiente y las inversiones en descarbonización. Estos métodos incluyen la introducción de puntos de referencia cada vez más estrictos para la asignación de derechos gratuitos, así como otros factores de reducción o corrección. Los ingresos procedentes de las subastas han adquirido mayor importancia y se consideran una de las principales ventajas de este enfoque. Las jurisdicciones analizadas han convergido cada vez más en soluciones que despliegan los ingresos de las subastas a través de fondos específicos que destinan el gasto a fines concretos. Estas inversiones pueden financiar inversiones adicionales en la mitigación de los gases de efecto invernadero, ayudar a abordar los problemas de competitividad o reducir los costos a largo plazo de la descarbonización a través de la mejora de la innovación. También pueden utilizarse para reducir el impacto de los costos del carbono en los ciudadanos vulnerables, o para apoyar programas de desarrollo económico en regiones afectadas por transiciones industriales. La existencia de mecanismos de gobernanza adecuados y transparentes para el uso de los ingresos de las subastas se considera esencial para alcanzar los objetivos previstos, reforzar la aceptación pública y minimizar los costos administrativos. Estos acuerdos suelen implicar la colaboración interministerial entre el regulador del RCCDE y el Ministerio de Hacienda. 

Además, es posible que los marcos de gobernanza de los ingresos de las subastas tengan que evolucionar con el tiempo a medida que madura el sistema de comercio de derechos de emisión y cambian las prioridades en cuanto al uso de los ingresos. La adopción de la subasta parcial de derechos en el sistema chino de comercio de derechos de emisión podría reforzar su eficacia medioambiental y de costos, así como su función de apoyo a la consecución de los objetivos de «doble carbono» de China. Una introducción gradual de la subasta, con una cuota de alrededor del 25% para el sector eléctrico en 2035, podría duplicar potencialmente la reducción de emisiones en el sector (reduciendo las emisiones de CO2 en 840 Mt adicionales en 2035) en comparación con un sistema de asignación totalmente gratuito. Este enfoque -que tendría un impacto limitado en los costos totales del sistema- podría crear una nueva fuente de ingresos anuales de unos 39.000 millones de dólares. Las subastas también pueden mejorar el funcionamiento del mercado de carbono chino y ayudar a abordar ciertos retos experimentados en el primer periodo de cumplimiento, aumentando la liquidez del mercado, reforzando la determinación del precio del carbono y permitiendo la aplicación de medidas de ajuste de los precios y la oferta. Las principales cuestiones que hay que abordar al introducir la subasta están relacionadas con la estructura del mercado de la energía, la competitividad y los riesgos de fuga, así como las posibles repercusiones sociales y las complejidades de la gobernanza. El cambio climático se ha convertido en el principal reto de esta generación y el sector energético es uno de los principales responsables de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). En los últimos años, los gobiernos de todo el mundo han respondido aumentando sus ambiciones climáticas, incluidos nuevos objetivos para alcanzar las emisiones netas cero. Para alcanzar estos ambiciosos objetivos, es necesario adoptar en esta década marcos políticos que permitan una profunda descarbonización del sector energético para mediados de siglo.

El siguiente informe se centra en cómo la implementación de subastas en el Sistema de Comercio de Emisiones (ETS) de China puede fortalecer el sistema y acelerar la transición hacia la neutralidad de carbono. El informe responde a la invitación del gobierno chino para cooperar en sistemas de comercio de emisiones y proporciona lecciones basadas en experiencias internacionales. China, responsable de un tercio de las emisiones anuales de CO2 del sector energético mundial, ha establecido objetivos ambiciosos para alcanzar su pico de emisiones de CO2 antes de 2030 y lograr la neutralidad de carbono antes de 2060. En julio de 2021, China lanzó su ETS nacional, cubriendo inicialmente alrededor de 4.5 gigatoneladas de CO2 del sector eléctrico, con planes de expansión para incluir sectores industriales intensivos en energía. Este ETS es fundamental para lograr los objetivos climáticos de China, dado que puede proporcionar señales de precio sólidas para la descarbonización y guiar inversiones en bajas emisiones de carbono. Aunque actualmente todas las asignaciones en el ETS de China se distribuyen gratuitamente, el gobierno chino ha manifestado su intención de explorar la introducción de subastas de derechos de emisión. El informe de la IEA analiza experiencias internacionales en la implementación de subastas, centrándose en objetivos y resultados políticos, elementos clave de diseño e implementación, y el uso de los ingresos generados por las subastas. Estas lecciones están diseñadas para informar a los responsables políticos chinos y de otras jurisdicciones considerando incluir subastas en sus ETS. El informe sugiere que la introducción gradual de subastas en el ETS de China podría fortalecer su efectividad ambiental y económica. Una introducción parcial de subastas, con un porcentaje alrededor del 25% para el sector eléctrico para 2035, podría duplicar las reducciones de emisiones en el sector en comparación con un sistema de asignaciones completamente gratuitas, generando un flujo de ingresos anual significativo. En conclusión, el informe de la IEA ofrece una serie de recomendaciones y lecciones basadas en experiencias internacionales que podrían guiar a China en la implementación efectiva de subastas dentro de su ETS, fortaleciendo así su camino hacia la neutralidad de carbono.   

Para leer más ingrese a: