Government Support in the Solar and Wind Value Chains

La lucha contra el cambio climático requiere el despliegue de capacidad de energía renovable a gran escala y a un costo relativamente bajo. En este contexto, el comercio internacional desempeña un papel fundamental, pero también plantea preocupaciones significativas en torno a las subvenciones otorgadas a los productores que distorsionan la competencia al favorecer a ciertos fabricantes de equipos de energías renovables. En las últimas dos décadas, se han observado importantes transformaciones en la producción de módulos fotovoltaicos solares y turbinas eólicas. Muchas de las etapas de fabricación se han concentrado en la República Popular China (en adelante, China), que actualmente lidera la producción global de polisilicio, obleas, células y módulos solares, así como componentes clave de turbinas eólicas, como palas, góndolas y multiplicadoras.

 

China también se ha consolidado como el principal mercado para la instalación de capacidad renovable, añadiendo cada año más generación solar y eólica que el resto de los países combinados. En respuesta a esta dinámica, diversos países han implementado medidas comerciales y requisitos de contenido local destinados a fomentar el desarrollo de capacidades de fabricación a nivel nacional. Una cuestión central radica en determinar hasta qué punto estas transformaciones responden a políticas gubernamentales o a fuerzas del mercado.


Según datos de la OCDE, la inversión en capacidad de producción de módulos solares se ha incrementado notablemente desde 2020, alcanzando un nivel que supera con creces la demanda actual. Este fenómeno ha generado preocupación sobre un posible exceso de capacidad sistémico en el sector, evidenciado por la caída de precios y las bajas tasas de utilización de las instalaciones. Dicho exceso estructural plantea retos comerciales y de competencia, dado que la expansión de capacidad sin atender a señales del mercado indica la influencia de incentivos políticos que suavizan las limitaciones presupuestarias de los productores. La información recopilada a nivel empresarial por la OCDE revela que las subvenciones han sido mayores para los productores de células y módulos solares (superando el 3 % de los ingresos promedio de las empresas) que para los fabricantes de turbinas eólicas (menos del 1 % de los ingresos promedio). Históricamente, las empresas con sede en China han sido las principales receptoras de ayudas gubernamentales, tanto en el sector solar como en el eólico, aunque medidas recientes adoptadas en países de la OCDE han aumentado significativamente las subvenciones en 2023. Estas ayudas públicas, que incluyen ventajas fiscales y préstamos a tasas preferenciales, han jugado un papel importante en el sostenimiento de las empresas del sector.


El análisis de estos datos permite concluir que varios gobiernos han implementado durante casi dos décadas lo que podría denominarse una «política industrial verde». Dado el creciente interés por fomentar la fabricación de tecnologías limpias, resulta pertinente evaluar las políticas existentes y sus efectos en la producción manufacturera, el comercio, la competencia y el despliegue de equipos de energías renovables. Los datos disponibles sugieren que el apoyo gubernamental ha contribuido, al menos parcialmente, al exceso de capacidad estructural en la cadena de valor de la energía solar. Entre las consecuencias de este exceso se encuentra la creciente concentración de las actividades de producción en un número reducido de empresas, la mayoría con sede en China. Esta situación plantea disyuntivas para los gobiernos, que deben equilibrar prioridades políticas a menudo contradictorias, como descarbonizar los sistemas energéticos y fomentar la innovación, al tiempo que aseguran la igualdad de condiciones en el comercio mundial y fortalecen la seguridad energética. Lograr las metas de emisiones netas cero requiere desplegar capacidad renovable masiva a bajo costo, promoviendo así su adopción generalizada. En este sentido, el comercio internacional es crucial, dado que facilita la especialización, las economías de escala y el acceso a equipos más económicos y eficientes. Sin embargo, varios países han expresado preocupación por las condiciones de competencia en el sector de las energías renovables.


Uno de los puntos más debatidos es el impacto de las subvenciones a los fabricantes de equipos. Por un lado, estas pueden ser herramientas útiles para mitigar el cambio climático, impulsar la innovación y acelerar la adopción de tecnologías limpias. Por otro lado, cuando distorsionan la competencia favoreciendo a ciertos productores, pueden generar problemas como carreras de subvenciones desventajosas, mala asignación de recursos, desplazamiento de productores eficientes y concentración de la fabricación en una región, lo que compromete la seguridad energética. La OCDE, junto con otros organismos, ha avanzado en el análisis de políticas del lado de la demanda para fomentar las energías renovables, pero el estudio de las subvenciones del lado de la oferta ha recibido menos atención. Este informe examina esta temática en cinco secciones: la evolución del suministro de módulos solares y turbinas eólicas entre 2005 y 2023, el panorama de la cadena de valor, el entorno político que afecta a ambos sectores, las estimaciones del apoyo gubernamental y las implicaciones políticas desde una perspectiva comercial.


Los resultados señalan que las subvenciones han permitido a algunos productores mantenerse operativos durante más tiempo, incluso cuando eventualmente abandonaron el mercado por quiebra o adquisición. Sin embargo, también han facilitado el crecimiento de otros fabricantes, destacando que su impacto depende del diseño y el contexto en el que se otorgan. Las evidencias disponibles sugieren que el apoyo gubernamental puede incentivar inversiones en capacidad de producción, aunque persisten interrogantes sobre su efectividad y sus consecuencias a largo plazo. Un estudio reciente de la industria china de paneles solares concluyó, por ejemplo, que las subvenciones introducidas por las autoridades locales habían aumentado significativamente la capacidad de producción de módulos a nivel de ciudad, y que este efecto era mucho mayor en el caso de las subvenciones a los productores que en el de las subvenciones a la demanda. Junto con los hallazgos de este informe, las pruebas apuntan al papel del apoyo gubernamental como causante (al menos en parte) del exceso de capacidad estructural a lo largo de la cadena de valor de la energía solar.

 

Para leer más ingrese a:

https://www.oecd.org/en/publications/government-support-in-the-solar-and-wind-value-chains_d82881fd-en.html

https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2025/01/government-support-in-the-solar-and-wind-value-chains_ce793ca0/d82881fd-en.pdf

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