Integración de la acción climática en la gestión financiera pública: lecciones de Paraguay y Costa Rica

Integración de la acción climática en la gestión financiera pública: lecciones de Paraguay y Costa Rica

Este documento tiene como propósito presentar los avances del grupo de trabajo sobre gestión del gasto público y cambio climático (Grupo de Trabajo 3), que fue establecido en el marco de la Plataforma Regional de Cambio Climático de Ministerios de Hacienda, Economía y Finanzas, bajo el liderazgo del Ministerio de Hacienda del Paraguay. La integración de la acción climática en la gestión financiera pública (GFP) es una tarea compleja que debe ser abordada de forma ordenada, integral y con base en una perspectiva de mediano plazo. Este documento muestra dos casos de aplicación de la metodología de evaluación de la gestión financiera pública para el cambio climático (PEFA Clima) que, en su conjunto, ilustran cómo diseñar una hoja de ruta para integrar los temas climáticos en la planificación, la programación, la ejecución y la rendición de cuentas de los recursos públicos. Los casos seleccionados corresponden a los ministerios de Hacienda de Paraguay y Costa Rica, países que ya vienen realizando importantes mejoras en las normas, los procesos y los sistemas que rigen la GFP y que, más recientemente, se han embarcado en incorporar en ellos la dimensión climática. El documento ilustra cómo se puede estructurar un plan de acción usando como base el diagnóstico realizado con la aplicación de la metodología PEFA Clima y las mejores prácticas internacionales en la materia. El estudio finaliza destacando la importancia de incluir el módulo climático en las evaluaciones basadas en la metodología PEFA, dado que esto facilita que los esfuerzos de modernización de la GFP incorporen la dimensión climática en todas las regulaciones, procesos y sistemas que soportan la administración financiera pública. Este documento consta de las siguientes secciones: i) la revisión de la importancia de la gestión financiera pública para la acción climática; ii) la presentación de la herramienta de diagnóstico PEFA Clima; iii) los principales resultados de aplicación del PEFA Clima en Paraguay y Costa Rica; iv) las lecciones aprendidas de la aplicación del PEFA Clima, y v) un conjunto de consideraciones finales sobre las acciones que se podrían seguir para integrar la dimensión climática en la GFP. El cambio climático y la pérdida de biodiversidad están provocando transformaciones profundas en la sociedad y la economía a nivel mundial. En respuesta a dichos cambios, los países han establecido estrategias climáticas y han asumido compromisos en el marco del Acuerdo de París. El área fiscal y el ámbito de la GFP tienen un papel fundamental que cumplir en la implementación de estas estrategias y el logro de los correspondientes compromisos, particularmente si se considera que su adecuada conducción promueve una mejor integración de la acción climática en todo el ciclo del gasto público, incluidos la planificación y el diseño de políticas fiscales y presupuestarias, la gestión de los riesgos fiscales, las asignaciones y la ejecución de los recursos públicos, así como el seguimiento y la evaluación de su eficiencia y eficacia.

En virtud de la importancia que tiene la GFP para la acción climática, varios países y organismos internacionales vienen realizando acciones para promover la llamada GFP Verde, expresión que en este documento se utiliza para referirse a toda iniciativa encaminada a integrar la acción climática (y la biodiversidad) en las políticas, las normas, los procedimientos, los procesos y los sistemas que rigen las prácticas de gestión fiscal. Si bien las prácticas de GFP Verde son relativamente recientes, existe consenso en que se trata de un tema de creciente interés y relevancia para todos los países. De acuerdo con la publicación Government at a Glance, en 2020, 14 de los 35 países (40%) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) mostraron avances en materia de presupuestación verde (green budgeting), y nueve indicaron que planeaban introducirlas en el futuro próximo (26%). La implementación de estas prácticas implica contar con estrategias nacionales de cambio climático y medio ambiente, herramientas de presupuestación verde, como clasificadores o marcadores presupuestarios, procedimientos para informar sobre el uso de los recursos de incidencia climática y un marco presupuestario moderno que vincule la planificación estratégica y la presupuestación con los desafíos del cambio climático. En línea con la OCDE, entre las principales herramientas de formulación de políticas presupuestarias verdes cabe citar: los marcos de gasto de mediano plazo verdes (MGMP Verdes), los clasificadores del gasto climático, las evaluaciones de políticas y del impacto ambiental, las revisiones del gasto climático, y los estados contables verdes. La adopción de estas herramientas se viene realizando de manera gradual y en función a los avances de los distintos países en las diferentes dimensiones de la GFP. Por este motivo, resulta de interés conocer las metodologías que se utilizan para observar los avances de los países en materia de GFP Verde. A continuación, se presenta la principal metodología de diagnóstico que los países están aplicando para determinar su grado de progreso de la GFP Verde. Esta se conoce con el nombre de Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas (PEFA, por sus siglas en inglés) y abarca un módulo climático (PEFA Clima). Si bien la mayor parte de los países de América Latina y el Caribe cuentan con una evaluación de su GFP realizada a partir de la metodología del PEFA tradicional, solo dos han aplicado el módulo climático (Costa Rica y Paraguay), debido a que se trata de un instrumento relativamente nuevo (2020). En esta sección se presenta brevemente la metodología del PEFA Clima (PEFA Secretariat, 2020), se muestran los resultados de su aplicación en Paraguay (2022) y Costa Rica (2022), así como los avances más recientes de estos dos países, y se extraen conclusiones que podrían ser de utilidad para otros países interesados en aplicar esta misma metodología. 

El PEFA brinda un marco de referencia para evaluar las fortalezas y las debilidades de la GFP mediante el uso de indicadores que miden el desempeño de una amplia variedad de instituciones, sistemas y procesos clave. La herramienta PEFA fue lanzada en 2005 y, desde entonces, se ha aplicado en 25 países de América Latina y el Caribe. A través del PEFA, se determina en qué medida los sistemas, los procesos y las instituciones de GFP contribuyen a alcanzar tres objetivos presupuestarios deseables: disciplina fiscal agregada, asignación estratégica de los recursos y prestación eficiente de servicios. Concretamente, el PEFA permite evaluar siete pilares clave de desempeño en materia de GFP distribuidos a lo largo de todo el ciclo presupuestario: i) confiabilidad del presupuesto; ii) transparencia de las finanzas públicas; iii) gestión de activos y pasivos; iv) estrategia fiscal y presupuestación basadas en políticas; v) previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria; vi) contabilidad y presentación de informes, y vii) escrutinio y auditoría externos. Por su parte, como ya se mencionó, existe el PEFA Clima, que es un conjunto de indicadores complementarios que permiten recabar información sobre la medida en que el sistema de GFP de un país está preparado para respaldar y fomentar la implementación de políticas gubernamentales en materia de cambio climático. Concretamente, el PEFA Clima permite evaluar si las leyes y las reglamentaciones, así como las instituciones, los sistemas, los procedimientos y los procesos, contribuyen a llevar a la práctica actividades relacionadas con el cambio climático durante todo el ciclo presupuestario. Esto comprende la planificación y el diseño de políticas, las asignaciones presupuestarias necesarias para la puesta en marcha de las actividades mencionadas, el monitoreo de asignaciones y el seguimiento y la evaluación de la eficiencia y la eficacia de las políticas y las inversiones. En el PEFA Clima se destacan las prácticas de GFP para el cambio climático en consonancia con las principales etapas del ciclo presupuestario y los pilares pertinentes del desempeño de la GFP conforme se describen en el PEFA: estrategia fiscal y presupuestación basadas en políticas (planificación del presupuesto, pilar IV); previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria (ejecución del presupuesto, pilar V); contabilidad y presentación de informes (pilar VI), y escrutinio y auditoría externos (pilar VII).

 

El informe aborda cómo estos países han comenzado a incorporar la dimensión climática en su gestión financiera pública (GFP). Utilizando la metodología de evaluación PEFA Clima, el documento destaca la importancia de integrar los temas climáticos en todas las fases de la gestión de recursos públicos, desde la planificación y programación hasta la ejecución y rendición de cuentas. El estudio presenta dos casos específicos: Paraguay y Costa Rica. Ambos países han realizado avances significativos en sus normas, procesos y sistemas de GFP, con un enfoque reciente en la integración climática. Paraguay está en las etapas iniciales de este proceso, mientras que Costa Rica ya ha avanzado considerablemente, adoptando un nuevo clasificador de gastos de incidencia climática, gestión de riesgos y biodiversidad, concluido en mayo de 2022. La metodología PEFA Clima se muestra como una herramienta útil para estructurar un plan de acción que incorpore la dimensión climática en la GFP. Los resultados obtenidos en Paraguay y Costa Rica proporcionan ejemplos prácticos de cómo se puede avanzar de manera sistemática y gradual en la GFP verde. El informe destaca la necesidad de adoptar las mejores prácticas internacionales y de desarrollar hojas de ruta específicas para cada país, adaptadas a sus capacidades y contextos particulares. El documento también subraya la importancia de incluir el módulo climático en las evaluaciones PEFA, lo cual facilita la modernización de la GFP al integrar la dimensión climática en todas sus regulaciones, procesos y sistemas. Esta integración es crucial para cumplir con las estrategias y compromisos climáticos establecidos en el marco del Acuerdo de París. En resumen, el informe concluye que la GFP tiene un papel fundamental en la implementación de estrategias climáticas y en la consecución de los compromisos asumidos por los países. La adopción de herramientas como el PEFA Clima y la implementación de clasificaciones de gastos climáticos son pasos clave para avanzar hacia una GFP que promueva una acción climática efectiva y sostenible.

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