Los actores del ecosistema digital y los responsables políticos han participado en discusiones sobre la viabilidad de los pagos propuestos por el uso de la red por parte de los grandes generadores de tráfico de Internet (LTGs) a los operadores de redes y proveedores de servicios de Internet (ISPs). Estos pagos han sido planteados como una solución basada en el mercado que podría mejorar los resultados para los consumidores y ayudar a lograr objetivos de inversión, conectividad y una sociedad digital más inclusiva. En este contexto, se examina el caso económico de una posible solución de mercado en la que los LTGs enfrenten una señal de precio por el uso de la red pública. Al centrarse en un principio general, en lugar de un diseño específico de esquema, se revisa el potencial de los pagos como instrumento para mejorar la eficiencia económica, lo que podría traducirse en mejores resultados para los consumidores y la sociedad. Estos resultados incluirían una mayor calidad de la red, mayor innovación y un impulso general al ritmo de la digitalización, junto con los beneficios que ello conlleva para la sociedad. Se abordan las preguntas clave a favor y en contra de los pagos por el uso de la red por parte de los LTGs. Dado que estas preguntas han sido objeto de desacuerdo, se presentan de manera accesible y se examinan en función de la evidencia disponible para respaldar o refutar las afirmaciones realizadas hasta ahora.
Se concluye que, bajo el marco regulatorio actual, el resultado puede ser subóptimo debido a los incentivos insuficientes para que los LTGs utilicen las redes de manera eficiente. Los pagos por el uso de la red podrían mejorar la eficiencia en su utilización e incrementar el bienestar económico. Tomadas de manera simultánea, estas respuestas llevan a la conclusión de que los resultados en el marco actual son subóptimos y que un conjunto adicional de incentivos probablemente mejoraría tanto la eficiencia económica como los resultados sociales. La efectividad de estos incentivos dependería de qué parte los reciba. Los consumidores no tienen suficiente control sobre la eficiencia con que se transmitirá su solicitud de contenido. En cambio, los LTGs pueden gestionar eficazmente el volumen de tráfico y el uso de las redes, por ejemplo, optimizando la calidad de video y los volúmenes de datos. Un cambio regulatorio que amplíe los incentivos para que los LTGs gestionen el tráfico podría resolver los problemas de eficiencia económica, dado que los LTGs están mejor posicionados para responder a estos desafíos. Los pagos por el uso de la red por parte de los LTGs podrían emerger como una solución de mercado, mejorando las perspectivas de inversión para entregar las redes del futuro. La posibilidad de estos pagos ya está sobre la mesa.
Estos pagos han sido propuestos como una solución de mercado que podría mejorar los resultados para los consumidores y ayudar a alcanzar los objetivos de conectividad. En este análisis, se examina el caso económico de una posible solución basada en el mercado, en la que los LTGs enfrenten una señal de precio para utilizar las redes públicas operadas por los operadores de redes y los ISPs. Al centrarse en un principio general, en lugar de un diseño específico de esquema, se revisa el potencial de los pagos como un instrumento para mejorar la eficiencia económica, lo que podría traducirse en mejores resultados para los consumidores y la sociedad, como una mayor calidad de la red, mayor innovación y un impulso general al ritmo de la digitalización, con los beneficios que esto traerá a la sociedad. El modelo prevalente en el que operan actualmente la infraestructura y los servicios digitales se basa en entidades mayormente separadas: las compañías de infraestructura (operadores de redes y ISPs) y los proveedores de contenido y aplicaciones (CAPs). Esto ha dado lugar, en ocasiones, a dificultades para llegar a acuerdos satisfactorios tanto para los ISPs como para los LTGs. Algunos LTGs han recurrido a los reguladores, alegando que los ISPs tienen el poder de exigir arbitrariamente cargos por la interconexión. Al mismo tiempo, los ISPs han expresado su falta de disposición para llegar a un compromiso, acusando a los LTGs de abusar de su poder de mercado en las negociaciones, y argumentan que la regulación distorsiona de manera desfavorable la posición de negociación.
Los LTGs han hecho referencia, con frecuencia, a la necesidad de cumplir con las regulaciones de neutralidad de la red presentes en algunos países. En general, los operadores de redes y los ISPs sostienen que las regulaciones sobre cómo se debe manejar el tráfico de Internet distorsionan involuntariamente el poder de negociación, exigiendo que los ISPs traten todo el tráfico entrante de la misma manera, pero sin imponer una obligación similar a los LTGs. Los defensores de los pagos directos afirman que tal solución llevará a mejores resultados a nivel global, en comparación con el statu quo. Estos argumentos suelen considerar ineficiencias y la inadecuación de los incentivos para optimizar la generación de tráfico en la actualidad, el posible problema del «free-riding» debido al uso compartido de infraestructura y los incentivos monetarios insuficientes para que los ISPs realicen más inversiones en redes, lo que conlleva una oportunidad perdida para mejorar los servicios y acelerar la digitalización. Los opositores a los pagos directos argumentan que el resultado actual es eficiente y que cualquier pago por el uso de la red sería perjudicial para los resultados. También mencionan las estructuras de incentivos existentes, señalando que estas ya proporcionan incentivos suficientes para que los LTGs, los consumidores y los operadores de redes utilicen las redes de manera eficiente, lo que lleva a un resultado eficiente. Cabe destacar que hasta ahora no existe evidencia empírica robusta que haya examinado cómo los pagos directos impactan en los resultados del mercado y los consumidores. Los exámenes teóricos disponibles se han centrado principalmente en diseños específicos de políticas, considerando a menudo solo algunos de los pasos lógicos en el argumento o tomando las suposiciones subyacentes como hechos.
Para abordar esta brecha, este estudio ofrece una evaluación cuidadosa paso a paso de los argumentos desde un punto de vista económico, discutiendo en cada paso la validez de la lógica y las suposiciones, según la evidencia disponible. Esta lógica resulta defectuosa porque compara el costo de la red a lo largo del tiempo, sin considerar el costo con o sin tráfico adicional. Sin el crecimiento del tráfico de red del 160%, el costo total de la red habría disminuido con el tiempo gracias a las mejoras tecnológicas que permiten transmitir la misma cantidad de datos con menos recursos y sin nuevas inversiones. En términos más directos, el tráfico de datos puede aumentar el consumo de energía de los equipos ya instalados, y también aumenta el costo de los centros de datos y los equipos de red, cuya capacidad se amplía según las necesidades crecientes. Además, satisfacer las demandas de tráfico adicional solo puede lograrse mediante grandes inversiones para mejorar el desempeño de la red.
Estas inversiones, como estaciones base adicionales, generaciones más eficientes de tecnología móvil y licencias de espectro radioeléctrico, conllevan grandes costos iniciales para los operadores. Por lo tanto, aunque el costo marginal de una unidad adicional de datos pueda no parecer alto a corto plazo, a largo plazo el nivel de tráfico determina toda la topología de la red y su costo. Usando un ejemplo de redes móviles, en el capítulo anterior se evaluaron los argumentos y se establecieron hechos clave sobre los impulsores del costo de la red, las características del mercado y la distribución de incentivos entre consumidores, LTGs e ISPs. Tomados simultáneamente, estos nos llevan a concluir que los resultados en el marco actual pueden ser subóptimos y que un conjunto adicional de incentivos probablemente mejorará la eficiencia económica.
La efectividad de los incentivos dependerá de qué parte los reciba. Los consumidores no tienen suficiente control sobre la eficiencia con que se transmitirá su solicitud de contenido. En cambio, los LTGs pueden gestionar eficazmente el volumen de tráfico y el uso de las redes, por ejemplo, optimizando compensaciones como la calidad de video y el volumen de datos. Los LTGs poseen la experiencia y el conocimiento necesarios sobre los hábitos, preferencias y dispositivos de los usuarios. Los operadores de redes tienen solo una capacidad limitada para gestionar el tráfico de manera eficiente (priorizando datos sensibles al tiempo, como las llamadas durante la congestión) y no tienen la capacidad técnica ni la información específica de los usuarios para realizar la optimización del tráfico con la misma eficiencia que los LTGs. De manera similar, los consumidores solo pueden ser parcialmente incentivados por tarifas basadas en el uso, dado que el costo de monitorear y gestionar el consumo de datos es alto para los individuos. Los consumidores también son adversos al riesgo, y muchos podrían optar por no conectarse cuando enfrenten tarifas basadas en el uso y carezcan de control sobre el uso de los datos. En cambio, los LTGs tienen la experiencia y los recursos para monitorear la generación de datos y optimizar su uso en relación con los cargos.
Por último, el control sobre el consumo de datos por parte de los consumidores o sobre cómo se transmiten sus propios datos por los LTGs está alineado con estrictas reglas de neutralidad de la red. La gestión del tráfico propio por parte de los LTGs y los consumidores no plantea preocupaciones sobre si esto afecta al nivel de competencia, dado que solo se gestiona el tráfico propio. Un cambio regulatorio que amplíe los incentivos para que los LTGs gestionen el tráfico podría resolver los problemas de eficiencia económica, dado que están mejor posicionados para responder a estos desafíos. Los pagos por el uso de la red por parte de los LTGs podrían emerger como una solución de mercado, mejorando las perspectivas de inversión para entregar las redes del futuro.
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