Los economistas llevan años instando a los responsables políticos a adoptar mecanismos de mercado para controlar las emisiones de contaminantes, como los gases de efecto invernadero (GEI). Cada vez más jurisdicciones han introducido la tarificación del carbono, ya sea a través de impuestos sobre el carbono o de sistemas de derechos negociables. Es importante señalar que estas jurisdicciones suelen contar con otras políticas energéticas o medioambientales, incluyendo el apoyo a las energías renovables, para promover la transición a una economía con bajas emisiones de carbono. Este solapamiento de políticas genera interacciones económicas que dan lugar a resultados muy distintos de los que cabría predecir si se examinaran las políticas por separado. Los solapamientos afectan a las emisiones, a los precios de los derechos de emisión y a los niveles de producción. Este informe se centra en la respuesta de los sistemas de impuestos sobre las emisiones y de comercio de derechos de emisión con fijación previa de límites máximos ante intervenciones adicionales, como diversas ayudas a las energías renovables. El informe ha contrastado a menudo el caso en que una nueva intervención política se solapa con un impuesto sobre las emisiones y el caso en que se solapa con un sistema de comercio de derechos de emisión. En el primer caso, los precios de las emisiones se fijan por ley; en el segundo, estos precios vienen determinados por la oferta y la demanda en el mercado de derechos de emisión. La nueva intervención afecta al costo en la sombra del cumplimiento de las obligaciones reglamentarias, influyendo así en los precios de las emisiones en el marco del CAT, un fenómeno que se ha dado en llamar «efecto colchón de agua». Un ejemplo de este efecto es que, cuando se introduce un objetivo vinculante de energías renovables en presencia de un sistema CAT, la exigencia de más energías renovables de las que proporcionaría el mercado disminuye la necesidad de otras medidas de reducción para cumplir un tope vinculante de emisiones. Esta caída de la demanda de derechos de emisión hace que bajen los precios de las emisiones. Mientras tanto, las emisiones totales permanecen inalteradas, dado que este total viene determinado por el tope de emisiones.  

Este trabajo amplía la literatura al considerar las implicaciones de los solapamientos para una gama más amplia de sistemas de comercio de derechos de emisión (ETS), incluyendo no solo el cap and trade (CAT), sino también varias formas de normas de rendimiento negociables (TPS). También se examinan en el informe una serie de políticas con las que se solapa el RCCDE, como las subvenciones a las energías renovables y los impuestos sobre la electricidad. Se presentan resultados analíticos que contrastan los efectos de los distintos tipos de solapamientos. El informe aplica y describe y aplica un modelo numérico de equilibrio general que indica las repercusiones cuantitativas en el contexto de la economía china. Estos enfoques asignan derechos en proporción a la producción (o, en ocasiones, al uso de insumos), permitiendo que las emisiones totales varíen con el nivel de actividad económica. Algunos ejemplos son el régimen de comercio de derechos de emisión de CO2 de China y los sistemas federales y provinciales de fijación de precios basados en la producción de Canadá para los sectores energético e industrial, que utilizan normas de intensidad y el comercio de créditos. Los SCE basados en tarifas también pueden denominarse normas de rendimiento comercializables (TPS), dado que la asignación de emisiones a los productores regulados viene determinada por un punto de referencia de intensidad de emisiones. Tanto el tipo de SCE como el tipo de solapamiento son importantes. Los SCE varían en aspectos importantes. El CAT es un SCE basado en la masa: la cantidad total (masa) de emisiones permitidas para cada periodo de cumplimiento está predeterminada. En cambio, los TPS son enfoques basados en tasas que asignan derechos de emisión en función de un valor de referencia asignado y del nivel de producción de la empresa; por consiguiente, las emisiones agregadas están determinadas por el mercado, en función del nivel y, en algunos casos, de la composición de la producción dentro de un sector. Dentro de la categoría general de TPS, también hay diferencias significativas. Algunos TPS establecen una norma de rendimiento sectorial uniforme para los productores fósiles y no fósiles por igual, como una intensidad máxima de emisiones por kWh de generación de todas las fuentes. Otros TPS emplean puntos de referencia que difieren en función de las intensidades de emisión (statu quo). En los TPS de China y Canadá, las fuentes con mayor intensidad de emisiones se enfrentan a parámetros más elevados (menos estrictos), mientras que las fuentes no emisoras no están reguladas y no reciben parámetros. Se utilizará la etiqueta «SPS» para un RCCDE basado en tasas en el que la norma de rendimiento se aplica a todo el sector, abarcando tanto a los productores fósiles como a los no fósiles.  

Por el contrario, se utilizará la etiqueta “EPS” (por “norma de comportamiento de los emisores”) para referirse a los SCE basados en tarifas que sólo cubren las fuentes que emiten relativamente mucho, como los generadores de electricidad de origen fósil, mientras que las fuentes relativamente limpias o que no emiten quedan excluidas de las asignaciones de puntos de referencia. La Affordable Clean Energy Rule (ACE) de 2019 de la EPA estadounidense es un ejemplo de EPS: establece normas de rendimiento solo para los generadores de carbón existentes, basadas en objetivos modestos de mejora de la tasa de calor (eficiencia). En todas estas formas de SCE basados en tarifas, la asignación de derechos de emisión de una empresa cubierta es proporcional a su producción; es el producto del valor de referencia asignado y el nivel de producción. Estos sistemas subvencionan implícitamente la producción, dado que la producción adicional genera créditos de emisión adicionales. La subvención desincentiva el uso de la reducción de la producción o la conservación como mecanismos para reducir las emisiones. Además, las formas diferenciadas de TPS tienden a desincentivar el cambio de fuente de las empresas que disfrutan de puntos de referencia relativamente laxos, mientras que las fuentes relativamente limpias reciben menos apoyo a la producción. Los TPS se considera que difieren tanto en términos de cobertura (sectorial o de emisores) como en términos de si los puntos de referencia son uniformes o diferenciados. El informe se centra principalmente en los siguientes cuatro tipos de TPS: (1) cap-and-trade (CAT); (2) uniform sector-wide performance standard (USPS); (3) uniform emitter performance standard (UEPS), que impone normas uniformes a los sectores cubiertos pero no incluye puntos de referencia para las fuentes limpias; y (4) differentiated emitter performance standard (DEPS), en el que las categorías de mayor emisión entre las fuentes de energía fósil reciben puntos de referencia más elevados. La naturaleza de las interacciones entre estos sistemas de comercio basados en tarifas y las políticas energéticas o medioambientales superpuestas difiere de las interacciones de la CAT con dichas políticas, como revelará este documento. En un sistema CAT (bien reforzado), las emisiones totales vienen determinadas por el tope, aparte de las posibles fugas fuera del ámbito pertinente del sistema. Por el contrario, en un SPU, la presencia de una subvención solapada a las energías renovables reduce los costos de generación y los precios de la electricidad, y la expansión del consumo y la producción de electricidad da lugar a mayores asignaciones de derechos y emisiones.  

Bajo un EPS, una subvención solapada produce resultados que difieren tanto del caso CAT como del caso USPS; en este caso, una subvención solapada a la energía de baja o nula emisión de carbono desplaza la producción de fuentes de mayor intensidad y, por tanto, reduce las emisiones globales. En todas las formas de TPS consideradas, un aumento de los impuestos sobre la electricidad reduce la producción de electricidad de todas las fuentes y, por tanto, contribuye a reducir las emisiones. Estos y otros resultados se obtienen analíticamente a partir de un modelo de oferta y demanda de energía que contempla diversas posibilidades de cambio de combustible y reducción de la demanda, así como distintos tipos de políticas de control de emisiones. El modelo teórico revela los efectos de una serie de posibles solapamientos de políticas, poniendo de manifiesto cómo las consecuencias económicas difieren en función de la combinación de políticas de que se trate. Complementamos este análisis con resultados cuantitativos utilizando un modelo numérico de equilibrio general que tiene en cuenta los distintos tipos de RCCDE y los solapamientos. Su estructura de equilibrio general capta las interacciones entre sectores y los cambios a lo largo del tiempo. El modelo se ha diseñado y calibrado para simular el contexto de la reciente introducción en China de un TPS a escala nacional (concretamente, un DEPS) para reducir las emisiones de CO2. La cuestión del solapamiento de políticas con el comercio basado en tarifas es muy relevante para esta nueva iniciativa, dado que el país también ha introducido subvenciones solapadas para promover la electricidad basada en energías renovables. Los debates políticos sugieren la posibilidad de que el RCCDE chino se revise para corregir la actual transmisión incompleta de los precios de la electricidad. En el informe se aplica el modelo numérico para evaluar el impacto de una serie de solapamientos actuales y potenciales bajo diseños alternativos del RCCDE. 

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